环卫一体化发展趋势研究报告

（一）市场爆发：环卫服务订单总金额快速增长，大额订单明显增多

从各省市释放的订单情况来看，2018年至今，环卫服务项目在项目数量和平均规模上都实现了大幅增长。2018年1—4月，环卫服务项目在项目数量和平均规模上都实现了大幅增长。 2018年1—4月，环卫服务中标项目（标段）共3694个，较2017年同期同比增长46.82%；新签合同总金额703.45亿元，同比增长125.40%；新签合同首年服务总金额为148.31亿元，同比增长86.39%；平均每项目（标段）0.19亿元，同比增长53.52%。环卫服务项目订单数量放出呈现爆发式增长，利好已进入行业，有示范项目的龙头企业，对于有良好政策资源，试图进入环卫服务行业的企业也将成为一个机会。

图 1：2017 年 5 月至今环卫服务订单总规模

*数据来源：环境司南

*2017年数据中11月数据缺失

图 2：近年我国环卫服务订单总规模

*数据来源：环境司南

*2017年数据中11月数据缺失

环卫服务市场大额订单数量明显增多。从大额订单的数目上来看，总金额超过10亿元的项目，2016年12月，2017年1—7月就13个，总金额超过1亿元的项目，2016年是140个，2017年1—7月就102个。从政府角度来讲，大额订单数量的增多，与环卫一体化的发展趋势关系密切，政府越来越多倾向于综合解决市容环境卫生问题，从市场发展角度来讲，大额订单数量明显增加，对从事环卫服务项目的企业资金，管理要求更高，利用具有长期环卫项目运营管理经验的龙头企业，预计行业将进一步整合发展。

图 3：环卫服务市场大额订单数量变化情况

数据来源：环境司南

（二）环卫一体化趋势明显：订单内容综合性更强，考验公司的管理能力

环卫一体化主要包括三个方面，分别是作业方式一体化，垃圾分类一体化、城乡环卫一体化。

作业方式一体化，是指区域内的环卫服务作业，包括从分类、清扫、保洁、运输、中转、最终处理等的全过程，都由一家主体进行。一方面，一家主体对区域内进行作业，可以明确责任主体，防治作业界面推诿扯皮，减少不必要的摩擦成本，提升整体作业质量；另一方面，通过对环卫产业链的协同整合，可以有效形成规模效应，降低作业整合处理成本。作业方式一体化，正符合当前环卫服务企业向产业链上下游延伸的发展趋势。

垃圾分类一体化的趋势，与当前我国垃圾分类工作的推进密切相关。2017年3月，《生活垃圾分类制度实施方案》正式发布，其中的对垃圾分类工作提出了具体的要求和目标。将垃圾分类与环卫服务结合进行，一方面，打通了环卫服务上下游的产业链，有助于居民环保意识的进一步提高，利于产业链的良性发展；另一方面，对垃圾从源头开始分类，利于建立与分类品种相配套的收运体系，建立与再生资源利用相协调的回收体系，完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施，有助于循环经济链条的进一步完善。

城乡环卫一体化是指将城市与农村的环卫工作放在同等重要的位置，通过统一规划，统一安排，科学有序地开展环卫服务，彻底解决农村“垃圾围村”、环境脏乱差的问题。城乡环卫一体化的趋势使得环卫服务项目单个体量更大，对环卫服务公司的运营、管理经验要求更高。

（三）地区趋势：经济发展水平和人口密度较高地区集中

环卫市场化推进速度与地区经济发展水平（支付能力）和区域人口密度（服务需求）关系密切。

从支付能力的角度上讲，我国环卫市场化情况与经济发展情况密切相关。近几年，环卫服务项目越来越多的以PPP特许经营模式开展。根据2015年颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一半公共预算支出比例应当不超过10%。要求PPP项目资金从一般公共财政预算中支出，而如果不考虑转移性收入，一般公共财政预算主要来自税收，因此可以认为当前环卫服务项目市场化推进与地方经济发展水平密切相关。根据环境司南数据，2017年我国环卫市场化订单金额前十的省份分别是广东、浙江、山东、江苏、安徽、四川、河北、北京、上海和河南，2017年我国GDP排名前十省份为广东、江苏、山东、浙江、河南、四川、湖北、河北、湖南、附件，二者基本一致。

从服务需求的角度上来讲，人口密度较高的地区对环卫市场的效率和规范性有着较高的需求。一方面，人口密度较高的城市单位面积生活垃圾总产生量较大，对环卫服务效率要求更高；另一方面，居民素质参差不齐，环保意识较强的居民对生活质量要求较高，环保意识较弱的居民自我行为约束不强，区域市容环境卫生矛盾较为明显，政府环卫需求更加迫切。2017年，我国人口密度排名前十省份分别是上海、北京、天津、江苏、山东、广东、河南、浙江、安徽、河北，与2017年我国环卫市场化订单金额前十省份也基本一致。

图 4：2017 年我国环卫市场化订单前十省份（亿元）

数据来源：环境司南

图 5：2015-2017 年环卫市场化前十省份增长趋势（亿元）

数据来源：环境司南

图 6：2017 年我国 GDP 排名前十省市（亿元）

数据来源：国家统计局

图 7：2017 年我国人口密度排名前十省市（人/km2）

数据来源：国家统计局

人口大省和经济大省环卫市场化推进更快，经济欠发达地区和人口规模较少省份环卫市场化推进速度略慢。以河北、河南、安徽为例，河北省2017年GDP总量36000亿元，排名第8，同时人口密度排名第10，达397.34人/km2,其环卫市场化份额从2015年的7亿，到2016年的24亿，再到2017年的39亿；河南省2017年GDP总量44988.1亿元，排名第6，同时人口密度排名第7，达570.8人/Km2，其环卫市场化份额从2015年的4亿，到2016年的9亿，再到2017年的25亿；安徽省2017年GDP总量27518.7亿元，排名第14，同时人口密度排名第9，达443.8人/Km2，其环卫市场化份额从2015年的7亿，到2016年的23亿，再到2017年的42亿。根据环卫司南发布的环卫市场化进程图，目前环卫服务项目主要集中在华北、华东、华南等经济发达地区或人口密集地区，其余地区环卫市场化推进速度缓慢。

图 8：我国环卫市场化项目分布情况

数据来源：环境司南

（四）智慧环卫普及速度明显加快

智慧环卫助于实现人力物力资源的有效调度，提高行业效率。智慧环卫依托物联网技术，构建“物联网+环卫”商业模式，实现了对环卫工人和环卫设备的实时监控，提高管理人员与作业人员沟通效率，及时分配任务、提高突发事件应急能力，大大提高企业管理效率，有效降低管理成本。目前，环卫一体化项目基本已经接入智慧环卫系统。

以龙马环卫为例，公司的“智慧环卫”管理系统，系统覆盖五个模块，智慧化实现监控、指挥调度、垃圾分类收集运输、成本分析等管理职能，即人员管理、车辆管理、设备管理、数据中心、业务管理等。在项目运营中形成监控收集—分析—处理—统计—预测—规划的管理模式，实时掌握环卫管理信息，深度挖掘环卫大数据，用客观数据支撑管理决策，形成预警式工作，彻底解决隐患，提高环卫管理效率和应急响应水平。对环卫服务所涉及到的人、物、事构建全时段、全方位、前后台无缝对接、精准高效的服务系统，为项目实现环卫一体化奠定坚实的技术基础。

图 9：龙马环卫云服务平台

数据来源：龙马环卫官网

采购“智慧环卫”技术服务地区逐渐增多。由于智慧环卫网络有利于提高城市环卫系统运行效率，强化科学性和规范性，实现管理从粗放型到精细型的转变，部分省市，包括以环卫市场化另外采购“智慧环卫”技术服务的地区，以及尚未环卫市场化仅采购“智慧环卫”技术服务的地区，陆续启动智慧环卫部署。

表 1:近年部分智慧环卫中标项目

数据来源：环境司南

（五）垃圾分类项目卷土重来气势汹汹，有待进一步跟踪关注

垃圾分类试点项目在政府主导下正如火如荼开展。2017年3月《国务院办公厅关于转发国际发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发【2017】26号）提出，鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式，通过公开招标引入专业化服务公司。通知要求，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。通知同时确定了46个试点城市先行实施生活垃圾强制分类。

垃圾分类作为环卫服务项目上游延伸部分，具体以环卫服务项目有效补充的方式进行。以试点城市江西省宜春市为例，宜春市垃圾分类项目合同金额5882万元，合同期3年，为迄今合同金额最大的试点区垃圾分类项目。侨银环保2018年3月中标该项目，服务内容主要包括设备采购支持、厨余垃圾临时处理设施、垃圾分类收集亭等设施的建设，以及分类垃圾的收集、运输和处置。财政部第三批示范项目阜康市垃圾分类收集处理工程PPP项目总投资1.5亿元，已实际落地。但是该项目以及两个新建生活垃圾中转站的特许经营。单一的垃圾分类项目体量小，且无法与产业链其他环节有效产生协同效应，因而垃圾分类项目往往与产业链其他环节项目同时存在。

表2:江西省宜春市垃圾分类试点项目单价

数据来源：环境司南

整体上来看，垃圾分类处理有助于实现社会成本的下降。从垃圾处理产业链上来讲，前端垃圾分类可实现垃圾减量化，降低后段的垃圾处理量和处理设备，减少最终处理中土地资源的消耗，有效实现垃圾的资源化利用。根据中国人民大学《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》，假定2015年北京已经实施分类减量，实现源头分类、厨余单独处理、可回收物资源回收利用，能够使得生活垃圾管理社会成本从42.2亿元降低至15.3亿元，降低64%。

但是我国垃圾分类回收推进进度缓慢、困难重重。对民众而言，长时间以来垃圾分类观念淡薄、监管力度不足，即便按照要求进行了垃圾分类，在垃圾集中收集的时候也往往会混合起来进行运输，民众缺乏进行垃圾分类的动力。对于政府而言，垃圾分类带来的经济效益均不凸出，政府决策者同样缺乏自发推进垃圾分类的动力。

（六）环卫PPP模式进一步降低资金风险

随着环卫一体化趋势的继续，环卫服务项目内容涵盖范围更加广泛，项目金额更大。项目内容通常包括中转站建设或者垃圾处理环节，合作期限一般在10年以上，政府付费与项目绩效考核挂钩。环卫一体化趋势持续，环卫服务项目内容涵盖范围更广泛，项目体量更大，环卫PPP合营模式将逐渐增多。

表3:政府购买模式与PPP合营模式对比

数据来源：东北证券

图10:环卫PPP模式

与水环境PPP模式相比，环卫PPP资本金投入更低，现金回流更加迅速且稳定。

 环卫PPP的资本金比例较低，因为环卫PPP建设期投入主要是环卫装备等固定资产投入以及人员培训等费用，无需太多资金投入，比如30亿元左右的合同资本金仅需1.5亿元左右；而水环境PPP前期工程建设所需资金较多，资本金比例一般为合同金额的20%—30%。

 环卫PPP建设期比水环境PPP短很多，同样为15年期的PPP项目，环卫PPP项目建设期一般只有三个月，但是水环境PPP项目建设期一般在2—3年左右。环卫PPP项目运营期更早开始，很快就有现金回流，资产周转率更高，尤其在企业快速扩张大量获取订单的阶段不易产生资金问题。

 环卫PPP项目现金流更加稳定。环卫PPP项目运营期回款一般是月付或者季付，而且由于牵扯到环卫工人的基本生活保障问题，环卫工人工资按时发放与否社会关注度一直很高，因此一般不会出现拖欠的现象。而水环境PPP项目普遍按年支付，且是否拖欠根据当年地方财政收支情况会出现拖欠现象，给账款回收带来一定的困难。

（七） 典型案例：海口环卫一体化PPP项目

7.1 海口环卫一体化PPP项目示范效应明显

海口4个中心城区环卫一体化PPP项目先后开展。2016年8月开始，海口市从琼山区开始，在龙华区、秀英区、美兰区4个区先后开展环卫一体化PPP，京环公司、海口龙马公司、玉禾田公司、京兰公司分别接手了4个区的环卫公司，实现了建成区环卫PPP模式全覆盖管理。

表4：海口市四大区域环卫一体化PPP项目内容

数据来源：政府招标网站

环卫一体化转变政府职能，有效提高环卫服务工作效率。以秀英区为例，秀英区环卫一体改革后政府以购买服务方式付费，主要职能转变为制定规划和行业监管，涵盖道路清扫保洁、垃圾收集运输、公厕管理等环卫一体化运营模式；城乡区域内公共环卫服务与社区、机关企业等全覆盖的一体化运营模式；道路“红线到红线”“墙到墙”范围内涵盖各种垃圾产生源头的综合清洁服务；生活垃圾、粪渣、废旧物资等多种废弃物齐收共管的一体化收运模式。环卫内容有所增加，将“红线到红线”范围内的道路清扫保洁，拓宽到“墙对墙”的城市部件保洁，打破管理部门之间的壁垒，最大程度解决职责不清的问题。

7.2 充分发挥社会资本优势，机械化提高清扫效率

机械化率由19%提高到60%以上，清扫效率改善明显。海口市全面环卫一体化PPP项目实施之前，海口市机械化清扫率仅19%，80%以上的道路采取人工清扫。在PPP项目企业进驻后，4家环卫企业共投入2.46亿元，购置机扫车、清运车、护栏清洗车灯等各类环卫作业车辆达3252辆、电动保洁车3000辆。目前，全市新增各类环卫大型机械449辆，各类垃圾桶约13864个，环卫机械作业率提高到60%以上，一、二级城市道路机扫率甚至达到100%。

7.3 SPV结构合理，盈利水平维持高位

政府以国有资产评估作价方式入股，与社会资本方成立项目公司。4个PPP项目的SPV公司分别由代表政府的海口市保税区建设总公司和社会资本以3:7的比例出资成立，形成多元投资，多方参与的管理体系。保健公司代表政府，30%的股权能保障社会资本存在困难时能持续提供公共服务并保障社会稳定。70%社会资本的股权既有利于引入民间资本，也可以保障企业的盈利目标。

表5：海口市环卫一体化PPP项目情况

数据来源：中国知网

企业盈利水平维持高位。海口环卫一体化PPP项目行业平均清扫价格为10元/m2，高于同期大多环卫服务项目。环卫服务行业是轻资产行业，企业的资产负债率相对较低，而且现金流稳定，银行贷款难度相对较低，资产周转率高，现金回流快，贷款时间相对较短，按照目前贷款利率4.9%计算，海口环卫一体化PPP项目利润率水平在8%—12%之间，盈利能力相当可观。

7.4 政府职能转变，考核机制科学有效

环卫一体化PPP项目基本实现管干分离，促进政府职能转变。环卫一体化加快实现政府职能转变，基本解决环卫部门既当运动员又当裁判员的尴尬局面，增强自我更新能力，提高了精细化作业能力和整体管理水平。使市政管理具体作业市场化、专业化、社会化、合作化，发挥市场对资源调节的基础作用，初步形成多元投资、多头参与的管理体系，得以充分发挥效能，最大限度地满足城市运行和人们生产生活的需要。

建立严格的考核和退出机制，考核机制落到实处不做表面文章。环卫PPP项目采用项目付费与绩效考核挂钩的方式，项目公司当季得分在90分以下的，核减服务费；在特许期内，公司累计5次季度最终考核得分在75分以下的，区环卫局有权终止合同。环卫服务考核真正落到实处，不做表面文章。如2017年第一季度，京兰公司就因考核得分不足90分被扣减约220万元的服务经费。另外，政府可开展特许经营中期评估，对运营管理和服务中存在的问题，要求项目公司及时作出调整和改进。